同时，搭建投融模式框架，完善政企合作配比，做好融资保障，利用债券发行、土地作价出资等手段，协助城市地铁公司，支持站城融合综合开发引导地区的发展与建设。而这种地区发展规划的编制路径就是以全流程统筹的方式，为重点地区站点上盖综合开发及其他重点项目各个环节提供全方位支持，从而形成完善的重点地区发展运作机制。

5.2 前置多元沟通及论证任务

由发展改革委牵头组织编制的重点地区的发展规划，由于改变了发展思路，强化站城融合综合开发的支撑，实施全流程统筹，因而在规划编制过程中需要前置多元的沟通和论证任务。

在发展思路方面，由“筑巢引凤”调整到“共建共营”。很多地区的发展都是做好基础设施，制定优惠政策吸引企业进驻，就像“筑巢引凤”一样。但是此类重点地区的发展与建设涉及较多大型基础建设投入和更前沿的行业领域，特别是在综合开发层面，需要多方联动谋划地区发展，“共建共营”城市的未来。

为了更好地支撑重点地区的发展，站城融合综合开发需要有更多对外交通设施的接入。一些重点地区有高铁、城际(轨)和地铁的联动，如广州南站地区;有地铁和邮轮港口的联动，如深圳蛇口港地区；甚至引入城市航站楼，如香港西九龙地区。要使不同的大运量交通方式更好地协调运作，针对高铁、城际、地铁的联动，需要制定安检互通规则，划定管辖和运营界面;针对引入城市航站楼的情况，需要与航空公司、机场公司一起制定好安检认定、行李托运规则。

为了支撑全流程统筹，还需要与城市中各种负责基础设施建设和运营的公司、政府部门开展深入的沟通。站城融合综合开发的重点地区建设会涉及地铁公司以及自然资源部门、商务部门、土地发展中心、交通部门等二十多个政府部门，需要了解各方政策的衔接情况，优化合作路径，也需要了解引驻企业的实际需求，制定合作框架。因此，规划编制过程中要充分与各种机构部门、行业企业、领域专家开展多元化的沟通，从而前瞻性地为重点地区的发展扫清障碍。

5.3 搭建政策融合与空间融合的传导平台

站城融合综合开发下重点地区的发展规划，会以发展改革委为牵头部门、自然资源部门为配合部门，联合发起规划编制任务。发展改革委作为编制责任主体，主要是发挥其职能优势，实现政策层面的融合，同时为自然资源部门实现空间融合提供政策依据。例如在多块宗地联合开发时，是否能突破现有的建筑退让要求，地铁设施与上盖综合开发项目如何衔接，最终需要优化土地出让政策、土地竖向综合利用方式和竖向建设指标控制体系，配合综合开发的全面推进。

基于责任主体的不同职能，重点地区发展规划的编制过程将有所变化。发展改革委作为整个重点地区发展规划的编制牵头方，主导前期的地区发展规划纲要，设定站城融合综合发展的专项探讨内容，商定全流程统筹中九大范畴的重点问题。依照纲要，组织地区编制发展规划，征求各相关部门特别是地铁公司、区域城际交通部门的意见，以及各相关专业领域学者的意见。综合这些工作成果，制定一系列预期性与约束性指标，指导后续相关规划的编制、政策的制定与绩效考核等，以驱动此类重点地区开发建设过程中涉及的部门出台与之相匹配的政策与工作方案。

自然资源部门作为重点配合部门，主导国土与空间的协调问题，特别是对综合发展过程中的土地供应、空间规划方面的问题作出预判和前置协调，让发展改革部门充分了解所需的政策支撑条件。这种主次责任主体组合模式，有两个积极作用。第一，有利于重点项目的立项审批。两个部门共同开展相关项目在空间融合方面的前期论证，摸查对应的政策融合难点，从而在立项审批过程中有充分研判的基础。第二，有利于重点项目的落地建设。通过介入发展规划编制，自然资源部门深入了解政策融合的基础，后续控制性详细规划的编制和审批便有了充分依据，有利于推进空间融合。

地区发展规划通过审查后提交政府常务委员会审议，通过后再印发实施。规划成果将成为当地人民政府针对该重点地区的总体工作(实施)方案，并回到“起点”，成为发展改革委落实相关配套政策更坚实的依据。由此，规划对地区建设发展的引导地位得到充分认证，并且有强约束作用(图 3)。

图 3 重点地区发展规划编制流程

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应对多场景的规划成果

6.1 控制指标与项目库

重点地区发展规划成果制定了重点控制指标，作为政策制定的依据和管理的抓手，评估规划实施效果。规划对地区产业、人口规模、基础设施建筑面积、综合交通设施、综合服务设施等现状进行详细摸查，以编制基础年数据为基础值，结合地区营业收入目标、产业规划、人口增长等趋势，科学分析、预测，得出规划目标年的控制指标及阶段目标(表 2)，而且每个实施阶段都对应一套规划目标年的控制指标值。

表 2 重点地区发展规划的重点控制指标

以国民经济和社会发展规划的指标体系为准绳，规划成果制定专项齐全、门类细致的发展指标表，保障规划落地。重点控制指标分为预期性和约束性两类，其中，约束性指标为地区基准建筑面积，是规划可实施的保底值;其他相关指标主要为预期性指标，可预留弹性，将结合未来发展和需求，在下一步相关专项规划和控制性详细规划中再予以明确并细化。重点控制指标细分，涉及轨道交通运能、人才住房(公寓)、土地储备等多项量化指标。应对政府部门运作场景，重点指标可转变成政府相关部门联合工作方案，运用技术行政化手段设定规划目标并进行实施绩效评估。另外，当重点控制指标与上位规划或平衡政策中相应的指标有所偏差时，可以相互比对，阐明调整依据。

规划成果会建立规划年限内的建设项目库，作为规划实施的重要指引。项目库以全流程统筹的九大范畴为依据，聚焦六大类指引，即产业策划、交通基础设施、公共服务及市政基础设施、住房和公寓、智慧城市、绿色能源设施，并依据重点发展地区的特征细分出若干中类，再列明具体重点项目，说明控制指标、空间载体形式和建设时序，应对建设项目实施场景。