站城融合背景下重点地区发展规划的逻辑与路径

2022-08-25 17:35 来源: 城市设计联盟

原标题：站城融合背景下重点地区发展规划的逻辑与路径

摘要

在站城融合发展背景下，以现行两大类规划为基础编制城市重点地区的发展规划，难以协调和解决发展建设中各环节出现的问题。为了应对这种困境，本文探讨了一种折衷的发展规划编制逻辑与路径，即将组织主体转变为由发展改革委牵头，自然资源部门配合，强调参与主体的多元化，紧密结合城市轨道交通网络发展，构建“产业—土地—人口”的编制逻辑，形成全流程统筹、前置多元沟通与论证任务、构建政策与空间传导平台的编制路径，最终形成可以应对多场景的规划成果，促进站城融合，引导地区快速发展。可以发现，在适应新的发展背景的过程中，当规划对象具有较强的特性和需求时，可以合理转变编制主体，通过优化编制逻辑和路径来增强规划的实效性。

作者

刘雨菡 广东省建筑设计研究院有限公司 TOD 研究中心副总规划师

陈锦棠 广州大学建筑与城市规划学院副院长(通讯作者)

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背景

2019 年是中国城市地铁运营 50周年。半个世纪以来，中国城市轨道交通总体运营里程从 0 km 开始，到2020 年突破 9 000 km，累计有 40 个内地城市投运城轨交通线路。城市轨道交通的建设与运营，推动着我国快速城镇化进程，也缓解了人口加速向中心城市集聚的交通压力。进入 21 世纪，轨道交通不仅在区域层面助力都市圈、城市群建设发展，还在城市局部地区，不断与站点上盖项目进行综合开发，激发地区发展活力。

研究和实践领域对(轨道交通)站与城(周边地区)的关系认知，从初期的站疏导城、站引领城(TransitOriented Development，简称“TOD”)，嬗变到站城融合综合开发(Transport Integrated Development，简称“TID”)。与此同时，站城融合综合开发逐渐与国计民生深层“捆绑”，成为大城市重点地区建设发展中的必选项之一。例如中国香港地区的九龙站、西九龙(高铁)站上盖综合开发项目与西九龙文化区;重庆的来福士广场与朝天门地区；日本东京的涉谷站周边综合开发与涉谷都市再生特别地区。因此，如何编制好地区发展规划，利用站城融合综合开发引领城市重点地区的发展，成为一个重要议题。

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站城融合综合开发与重点地区的发展与规划

重点地区的建设发展对城市经济发展和城乡风貌改善具有重要的推动作用。通常情况下，城市重点地区都具有政策与财政红利，但面临高效益产出、高质量发展目标与土地规模不匹配，难以配套完善的产业设施和公共服务设施，做到“五脏俱全”，职住之间不易平衡等问题。利用轨道交通线路(网络)推动区域协作，获得更多互补产业、公共服务资源的直接支持，是缓解矛盾的主要方法。

站城融合综合开发，在建设开发层面，是依托轨道交通站点上盖地块或紧密联合周边若干地块，推动一个功能完善、服务周全的“城中之城”综合项目;在地区规划层面，是同时打造一体化街区，对地区人口进行有效的“聚集”和“疏导”，促进就业岗位在空间上合理分布，紧密结合人员流动方向安排优质的公共空间、服务设施，塑造出高品质、高活力的城市空间。

同时，良好的通勤体验可增加重点地区人群的正面情绪，提高工作效率，强化创造力。如此一来，整个重点地区将可以吸引高水平人才扎堆、高价值企业进驻，从而实现更高的经济活力和地均经济产出。

站城融合的规划策略与设计方法已有广泛的探讨。在线网布局和站点选址时，须充分考虑城市功能、站点建设与周边地区有效互动，特别是站点紧邻的地块，须开展一体化设计与建设，打造功能复合的大型综合体；可以利用车辆段(停车场)空间，加盖顶板再进行综合开发。指导这种多维度复合的功能和空间的建设时，规划控制还需要输出立体图则，编写新型规划设计条件。在众多优秀案例剖析和规划设计探讨工作的基础上，研究发现，在大城市复合的轨道线网和强大的经济体量支撑下，我国站城融合综合开发带动周边地区高质量、高影响力综合发展的实例却不多，这是一个值得思考的问题。

其中，现行土地出让政策难以适配综合开发的要求;缺乏针对综合开发建设的投融资体制，社会资本的准入门槛过高；土地竖向综合利用方式和建设指标难以落地(特别是车辆段空间上盖再开发)等，都是综合开发的重要掣肘因素。

可见，站城融合综合开发引领地区发展，不仅需要建筑和规划维度上的空间融合，还需要前端管理维度的政策融合，将作为公共产品的综合交通资源，与由市场主导的开发模式深度耦合，以支撑地区高质量建设。因此，这类重点地区的发展规划需要在编制逻辑和成果方面有所调整，对可见的空间融合和不可见的政策融合需求，有更系统和更全面的响应机制，从地区发展谋划、政策引导、落实建设项目到建设实施，都能有效地引导和管控。

03

站城融合引领地区发展需要合理的顶层设计

任何地区的发展建设都绕不开国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划。国民经济和社会发展规划主要是划定政策区和配套相关政策，城乡规划可针对建设安排和具体建设项目进行控制，而土地利用规划则是限定土地资源的使用量(2019 年，后两者归并到国土空间规划体系中)。这三种规划均有各自的管控范畴和逻辑，针对站城融合综合开发的重点地区，能发挥的指导作用有限(表 1)。

表1 三种规划类型在重点地区发展过程中的作用

国民经济和社会发展规划可以发挥重要的统筹谋划作用。推进站城融合综合开发的重点地区，会涉及城市生产力调整、产业布局优化、轨道交通资金运作等内容。在我国的制度框架中，由发展改革委编制的发展规划具有较高的权威性，能协调部门、调度资源，这些规划如国民经济和社会发展计划、主体功能区规划，都是规划并制定引导性与约束性指标，以指导有关规划的编制，是相关政策制定与绩效考核的标准。当遇上需要精细化管控的项目时，这些规划就难以成为审查依据，需要“打补丁”式地优化，完善配套政策。