国土空间规划及其体系下的专项规划(交通规划、市政规划等)，加上建筑和相关专业的配合，可以对整个重点地区作出详细的建设安排和管控，针对站城融合综合开发，也能做到合理、合规的权属分割，设定强制性指标、指导性建议及土地出让条件等。但这些积极作用仅限于确定项目和建设实施环节，一旦在发展谋划和政策引导环节遇到阻力，就难以施展。另外，土地利用规划虽然是所有建设发展的前提条件，但也只是保障了土地供应量。

现行以站城融合综合开发引领重点地区发展的规划和实施，就是以两大规划体系为参照，前者先独立推进，后者再以前者为依据进行细化。但是对于此类重点地区的空间融合和政策融合需求，只可满足其一，难以全方位覆盖。这是因为两大体系的组织主体、成果应用场景和效力传导方式都不大相同。转换组织主体，包容多元主体的价值诉求，搭建沟通平台，形成全流程协调机制，将会在很大程度上提升规划的可实施性和社会治理效果。针对此类重点地区的空间融合和政策融合需求，应有机融合两大规划体系，实现全方位覆盖。

为实现这个目标，由发展改革委牵头，联合自然资源部门组成责任主体，编制既带有一定的空间管控信息，又能引导各部门协调、制定配套政策的发展规划，将可以更好地适应此类重点地区的发展。规划在紧密结合地区的社会、经济、区位特征的前提下，通过全流程、全要素的顶层设计，使发展谋划、政策引导、确定项目、建设实施等环节全方位匹配。

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规划逻辑：以轨道交通网络推动“产业—土地—人口”闭环

站城融合背景下的重点发展地区，可利用好综合交通资源的优势，加上航空、高铁和城际铁路等对外交通枢纽的联动，更多周边区域的人将可更加快捷地到达重点地区，周边地区的产业也可得到支撑。在交通网络的支撑下，通过地区间人员流动实现职住平衡，也可适当地减少重点地区的生活空间，增加生产空间，提高土地资源的利用效率。从深层次来看，就是把重点地区的高效益产出、高质量发展目标的正外部性效应，和因土地规模与重点地区高质量发展目标不匹配的矛盾所产生的负外部性效应，通过综合交通资源联动，在更大的区域中实现扩大和消解。

有了这些前提，城市重点地区发展科技密集型、金融密集型、人才密集型、知识经济型(如数字经济)等高附加值产业，形成城市新产业、新业态、新商业模式的发展谋划则变得顺理成章。发展战略与产业定位决定了城市开发模式，土地和空间的使用方式是可预测的，而且与产业发展和生活服务相对应的土地规模确定后，地区人口特征与增长规模便有了清晰的目标。类似的推导逻辑在发达国家的区域交通规划评估过程中已有所应用，并发挥了积极作用。这样构建面向实施的“产业—土地—人口”规划逻辑闭环，推演产业发展、土地支撑、人口规模三个方面的指标，将可作为地区配置设施的重要依据(图 1)。

图 1 “产业—土地—人口”逻辑闭环

这种有别于城乡(空间)规划传统的、以“人口规模转换土地(开发)指标”来对土地和空间建设进行管控的思路，将更有利于建设投入与城市发展阶段相匹配。城乡规划中的总图以及土地利用规划图过于“蓝图式”地陈述城市某个阶段的最终状态，甚少对如何达到这个最终状态作出统筹。在“产业—土地—人口”的规划逻辑中，地区发展战略和产业发展目标是可以有阶段性和经营过程的，由此可分解出阶段性发展目标和营收目标，制定城市重点地区阶段性的土地储备与供应规模，推演土地开发强度，测算人口承载规模，从而指导地区人口增长速度、阶段性规模。

同时，可以对地区轨道交通网络和综合交通设施建设提出阶段性目标，减少或缩短地区综合交通运力过剩或不足的周期，有效控制因短时间、大规模的轨道交通及其他综合交通设施建设投入而带来的投融资压力和地区财政压力。最终，推动城市重点地区落实国计，提升民生质量。

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规划路径

5.1 全流程统筹

发展改革委编制的发展规划在我国具有较高的权威性，其中，国民经济和社会发展规划更是由《宪法》授权，其他的规划都被要求与其衔接;一些专项规划还会作为项目审批核准、政府投资安排、特定领域政策制定的依据。由发展改革委牵头编制城市重点地区的发展规划时，可发挥这个“平台”的特点，对地区建设与发展进行全流程统筹，涵盖发展战略、产业策划、土地储备、轨道交通、综合交通、规划设计、投融资模式、建设实施、保障机制九大范畴(图 2)。九大范畴包含了地区发展建设过程中的核心顶层谋划，满足空间融合(综合交通、规划设计、轨道交通、建设实施四大范畴)和政策融合(产业筹划、发展战略、土地储备、投融模式、保障机制五大范畴)需求。

图 2 全流程统筹规划

发展战略主要是解决国家、区域、城市三大层面赋予城市重点地区的战略意义的传导与落实。特别是在国家推动先进轨道交通装备制造业建设的背景下，城市规划交通建设及站点周边综合开发，推动该产业需求端的发展。

同时，此类重点地区发展可以在轨道交通战略的支持下策划产业发展，梳理不同产业所对应的目标企业，核对空间诉求及就业人口需求，并核算土地供应量。优化重点地区的轨道交通线路局部路由，依据地区土地利用、权属、收储情况，分析是否需要优化轨道交通线路的局部路由或站点位置，为未来站城融合综合开发做好前期准备。当重点开发的地块位置较为明确后，可以为具体的土地储备和出让方式搭建“谈判桌”，使用具象的空间规划设计方案，划定政企合作的权利范畴与工作界面，预判共赢点和协调难点。

同时，轨道站体工程、综合体配套工程和周边道路工程的协调机制也一并纳入考虑。以科学的交通量评估、公共交通需求量和货物流通量预测，制定全面支撑地区发展的综合交通策略。在此基础上，构筑保障机制，制定配套政策，为产业发展设置准入机制，为轨道交通、站点上盖综合开发等其他重点项目搭建政企合作平台。